Analiza projektu ustawy o systemie kaucyjnym

Autor: Dr n. pr. Marek Woch
Ekspert Centrum Legislacji Federacji Przedsiebiorcy.pl

19 listopada 2024 r. w Sejmie Rzeczypospolitej Polskiej Podkomisja nadzwyczajna do rozpatrzenia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw (druk nr 760) rozpatrzy projekt – informuje Dr n. pr. Marek Woch Ekspert Centrum Legislacji Federacji Przedsiebiorcy.pl

Problem:

Projekt ustawy zdaniem projektodawców ma na celu rozwiązanie szeregu problemów związanych z wprowadzeniem systemu kaucyjnego w Polsce. Główne problemy to:

Niewystarczający nadzór: Obecne przepisy nie precyzują wystarczająco roli ministra w nadzorowaniu procesu tworzenia i funkcjonowania systemów kaucyjnych.
Ryzyko opóźnień: Istnieje ryzyko, że podmioty odpowiedzialne za systemy kaucyjne nie uruchomią ich terminowo lub na wystarczająco dużą skalę.
Brak jasnych reguł: Brakuje szczegółowych przepisów dotyczących warunków udzielania zezwoleń, prowadzenia rozliczeń finansowych oraz nadzoru nad systemem.
Ryzyko nadużyć: Istnieje ryzyko wystąpienia nadużyć i defraudacji przy rozliczaniu zebranych opakowań i pobranej kaucji.
Problemy organizacyjne: Mogą pojawić się trudności w przygotowaniu wytycznych i zaplecza do gromadzenia opakowań, zwłaszcza tych po produktach mlecznych.
Wpływ na małe sklepy: Istnieje ryzyko spadku obrotów małych sklepów z powodu braku możliwości odzyskiwania kaucji przez klientów.

Rozwiązania:

Projekt ustawy proponuje następujące rozwiązania:

Wzmocnienie roli ministra: Minister będzie miał większe uprawnienia do nadzorowania procesu tworzenia i funkcjonowania systemów kaucyjnych.
Doprecyzowanie warunków udzielania zezwoleń: Wniosek o zezwolenie będzie musiał zawierać bardziej szczegółowe informacje, co ułatwi ocenę jego zasadności.
Wprowadzenie zamkniętego systemu obiegu kaucji: Ma to zapobiec defraudacjom i zapewnić poprawne rozliczanie kaucji.
Wyłączenie niektórych opakowań: Z obowiązku zbierania zostaną wyłączone opakowania po mleku, jogurtach i innych produktach mlecznych.
Harmonogram uruchomienia systemu: Ustalono termin uruchomienia systemu na 1 października 2025 r.
Minimalna liczba punktów zbiórki: Każda gmina będzie musiała mieć co najmniej jeden stacjonarny punkt zbiórki opakowań.
Kontrole: Wojewódzki inspektor ochrony środowiska będzie przeprowadzał kontrole podmiotów prowadzących systemy kaucyjne.

Oczekiwane efekty:

Sprawne i terminowe uruchomienie systemu kaucyjnego: Dzięki zwiększonemu nadzorowi i precyzyjnym przepisom system powinien zostać uruchomiony zgodnie z planem.
Zminimalizowanie ryzyka nadużyć: Zamknięty system obiegu kaucji oraz częstsze kontrole powinny ograniczyć możliwość wystąpienia nadużyć.
Ułatwienie funkcjonowania systemu: Jasne przepisy i większa koordynacja powinny ułatwić funkcjonowanie systemu zarówno podmiotom prowadzącym systemy, jak i konsumentom.
Ochrona środowiska: System kaucyjny przyczyni się do zwiększenia poziomu recyklingu i zmniejszenia ilości odpadów.

Podsumowanie:

Projekt ustawy jest odpowiedzią na potrzebę stworzenia skutecznego systemu kaucyjnego w Polsce. Proponowane zmiany mają na celu zapewnienie, że system będzie działał sprawnie, transparentnie i efektywnie.

Uwagi:

Złożoność tematu: System kaucyjny jest tematem złożonym, a projekt ustawy zawiera wiele szczegółowych przepisów.
Kompromis: Projekt ustawy jest wynikiem kompromisu między różnymi interesariuszami, co może prowadzić do pewnych ograniczeń.
Ewaluacja: Ważne będzie przeprowadzenie ewaluacji systemu po jego uruchomieniu, aby zidentyfikować ewentualne problemy i wprowadzić niezbędne poprawki.

Analiza finansowa projektu ustawy o systemie kaucyjnym

Podsumowanie kluczowych informacji:

Brak dodatkowych obciążeń budżetu: Projekt ustawy nie przewiduje znaczących nowych wydatków dla budżetu państwa.
Wpływy z VAT: Wprowadzenie systemu kaucyjnego powinno przynieść dodatkowe wpływy do budżetu z tytułu podatku VAT od nieodebranych kaucji. Szacuje się, że w 2025 roku wpływy te mogą wynieść od 140 do 688 mln zł, w zależności od skuteczności systemu i liczby zwróconych opakowań.
Stabilność zatrudnienia: Nie przewiduje się zwiększenia zatrudnienia w Ministerstwie Klimatu i Środowiska ani w Inspekcji Ochrony Środowiska związanego z wdrożeniem systemu kaucyjnego.
Oznakowanie: W konsekwencji wprowadzenia nowego oznakowania oraz z uwagi na fakt, że proces produkcyjny często planuje się i rozpoczyna z wielomiesięcznym wyprzedzeniem (nawet 6 miesięcznym) powstała potrzeba wprowadzenia okresu przejściowego w pierwszym roku funkcjonowania systemu kaucyjnego. Rozwiązanie przejściowe ma za zadanie zapobiec dodatkowym kosztom po stronie producentów, które byłyby związane z ewentualną koniecznością produkcji nowych etykiet i ich zmianą na już wyprodukowanych opakowaniach.

Główne założenia i ryzyka:

Prognozowanie wpływów z VAT: Szacunki wpływów z VAT są obarczone dużym stopniem niepewności, ponieważ zależą od wielu czynników, takich jak:
- Skuteczność kampanii edukacyjnych promujących zwroty opakowań.
- Zachowania konsumentów.
- Liczba funkcjonujących systemów kaucyjnych.
- Sposób obliczania poziomów selektywnego zbierania opakowań.
Niska opłata produktowa: W 2025 roku niska opłata produktowa może ograniczyć liczbę opakowań objętych systemem kaucyjnym, co wpłynie na wysokość wpływów z VAT.
Stabilność zatrudnienia: Założenie, że nie będzie konieczności zwiększenia zatrudnienia, może okazać się nieprawdziwe, jeśli wdrożenie systemu napotka na większe trudności niż zakładano.
Skala kontroli: Chociaż liczba podmiotów podlegających kontroli jest ograniczona, intensywność kontroli może wzrosnąć w przypadku pojawienia się problemów z funkcjonowaniem systemu.

Wnioski:

Potencjał finansowy: System kaucyjny ma potencjał przynieść dodatkowe wpływy do budżetu państwa, zwłaszcza w dłuższej perspektywie.
Niepewność prognoz: Dokładne oszacowanie wpływów finansowych jest utrudnione ze względu na wiele zmiennych.
Minimalne obciążenie budżetowe: Koszty związane z wdrożeniem i nadzorem nad systemem kaucyjnym powinny być niewielkie.

Rekomendacje:

Monitorowanie wpływów: Należy regularnie monitorować wpływy z VAT i dostosowywać prognozy do rzeczywistych danych.
Ewaluacja systemu: Po uruchomieniu systemu należy przeprowadzić kompleksową ewaluację jego efektywności, w tym analizę finansową.
Przygotowanie na ewentualne zwiększenie zatrudnienia: Należy być przygotowanym na możliwość konieczności zwiększenia zatrudnienia w przypadku wystąpienia problemów z funkcjonowaniem systemu.
Współpraca z innymi instytucjami: Należy zapewnić efektywną współpracę z innymi instytucjami zaangażowanymi w wdrażanie systemu kaucyjnego, takimi jak Inspekcja Ochrony Środowiska.

Analiza Wpływu Projektowanych Zmian na Podmioty składające Wniosek o Zezwolenie na Prowadzenie Systemu Kaucyjnego

Podsumowanie kluczowych informacji:

Wzrost wymagań formalnych: Podmioty składające wnioski o zezwolenie będą musiały dostarczyć znacznie więcej dokumentacji, co zwiększy obciążenie administracyjne.
Wpływ na planowanie: Zmiana definicji uruchomienia systemu kaucyjnego może wymagać dostosowania planów działania zarówno dla nowych, jak i istniejących podmiotów.
Zwiększenie obciążenia administracyjnego: Zarówno Ministerstwo Klimatu i Środowiska, jak i Wojewódzkie Inspekcje Ochrony Środowiska będą musiały zwiększyć swoje zaangażowanie w nadzór nad systemem kaucyjnym.

Szczegółowa analiza:

Wpływ na podmioty składające wnioski:

Zwiększone koszty przygotowania wniosku: Przygotowanie dodatkowej dokumentacji wymaga czasu i zasobów, co przełoży się na wzrost kosztów związanych ze złożeniem wniosku.
Potrzeba specjalistycznej wiedzy: Opracowanie niektórych wymaganych dokumentów może wymagać zaangażowania specjalistów z różnych dziedzin, co zwiększy koszty.
Dłuższy czas przygotowania wniosku: Złożoność nowych wymagań może wydłużyć czas niezbędny do przygotowania pełnego wniosku.
Ryzyko odrzucenia wniosku: Niepełna lub błędna dokumentacja może skutkować odrzuceniem wniosku, co spowoduje dodatkowe opóźnienia i koszty.

Wpływ na Ministerstwo Klimatu i Środowiska:

Zwiększenie obciążenia administracyjnego: Proces oceny wniosków będzie bardziej czasochłonny ze względu na zwiększoną ilość informacji do analizy.
Potrzeba dodatkowych zasobów: Może zaistnieć konieczność zwiększenia zatrudnienia lub przeszkolenia pracowników w celu efektywnego przeprowadzenia oceny wniosków.
Udoskonalenie procedur: Należy opracować nowe procedury wewnętrzne, które umożliwią sprawne przeprowadzenie oceny wniosków i nadzoru nad systemem kaucyjnym.

Wpływ na Wojewódzkie Inspekcje Ochrony Środowiska:

Zwiększenie liczby kontroli: W związku z większą liczbą systemów kaucyjnych może wzrosnąć liczba przeprowadzanych kontroli.
Rozszerzenie zakresu kontroli: Kontrole będą musiały obejmować szerszy zakres zagadnień, co wymagać będzie od pracowników WIOŚ posiadania specjalistycznej wiedzy.
Udoskonalenie metod kontroli: Należy opracować nowe metody kontroli, które umożliwią efektywne monitorowanie zgodności działania systemów kaucyjnych z obowiązującymi przepisami.